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根據(jù)“十二五”規(guī)劃的時間表，基礎(chǔ)養(yǎng)老金還有兩年半的時間就需實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。在真正意義上的省級統(tǒng)籌尚未做實的情況下，如此短時間內(nèi)實現(xiàn)全國統(tǒng)籌考驗著決策層的智慧。

上周發(fā)布的2012年人力資源和社會保障統(tǒng)計公報稱，全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，在此基礎(chǔ)上提出全國統(tǒng)籌看似是一個順理成章的選擇。

但事實上，中國只有為數(shù)不多的幾個省份實現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金在省級的統(tǒng)收統(tǒng)支，絕大多數(shù)省份養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級仍然停留在縣市一級，全國統(tǒng)籌單位多達(dá)2000個。

中央從1991年開始要求加快提高統(tǒng)籌層次，22年過去，養(yǎng)老金仍然以縣、市統(tǒng)籌為主。據(jù)《第一財經(jīng)日報》了解，基金結(jié)余省份的反對并非主因，最根本的原因在于上一級政府的推諉。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，統(tǒng)籌層次無法提高的阻力在于政府本身，上級政府在提升統(tǒng)籌層次這一問題上的“葉公好龍”，導(dǎo)致社保碎片化制度不能根絕。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍則認(rèn)為，全國統(tǒng)籌并非解決中國養(yǎng)老保險制度種種沉疴的最佳路徑，全國統(tǒng)籌可以部分實現(xiàn)地區(qū)間的再分配，但由此引發(fā)的中央省級政府的博弈以及“搭便車”所帶來效率和公平的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)籌所得。

“基本”與“基礎(chǔ)”的一字之差

本報查閱近年來養(yǎng)老保險相關(guān)文件時發(fā)現(xiàn)，政府在提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的表述上發(fā)生了細(xì)微的變化——從“基本養(yǎng)老保險基金”變?yōu)榱?ldquo;基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。

2010年通過的《社會保險法》中規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。”之后，國家“十二五”規(guī)劃以及社會保障“十二五”規(guī)劃表述變?yōu)?ldquo;實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。

今年初的《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》延用后一種提法，提出“十二五”期末實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。上個月國家發(fā)改委將“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”列為今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點。

本報采訪的社保專家均表示，基本養(yǎng)老金由單位繳納的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人繳納的個人賬戶養(yǎng)老金組成，這種統(tǒng)賬結(jié)合的制度是中國養(yǎng)老保險體系的第一支柱。基礎(chǔ)養(yǎng)老金則是指統(tǒng)賬結(jié)合中的統(tǒng)籌部分，也就是單位繳納的20%。

從《社會保險法》到“十二五”規(guī)劃，提高養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次的范圍實際上是縮小了，按照現(xiàn)行制度，個人賬戶在未來一段時間內(nèi)將繼續(xù)留在地方管理。

人社部并未向外公布這“一字之差”的原因。中央財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院教授褚福靈認(rèn)為，個人賬戶養(yǎng)老金相當(dāng)于是個人的長期儲蓄，一旦基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，提高個人賬戶統(tǒng)籌層次并不難。

鄭秉文認(rèn)為，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高統(tǒng)籌層次的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個人賬戶，政府放棄容易做的而選擇難度大的，最可能的原因是中央和地方之間存在博弈。

據(jù)本報了解，人社部一直都在考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，這也是平衡中央、地方養(yǎng)老責(zé)任的一個更加現(xiàn)實的選擇，即中央負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金及待遇調(diào)整，地方負(fù)責(zé)個人賬戶。

個人賬戶做實的歷史就是中央和省級政府博弈的歷史。據(jù)李珍介紹，做實個人賬戶的責(zé)任由中央和地方政府共同承擔(dān)，地方財政的責(zé)任大于中央政府的責(zé)任。2008年之前，各省都積極做實爭取中央的轉(zhuǎn)移支付資金，2008年中央明確全國統(tǒng)籌的方向之后，沒有新的省市加入到做實試點中。

這種博弈對于制度的傷害顯而易見。鄭秉文認(rèn)為，提高統(tǒng)籌層次的核心含義是要整合社保制度，如果將基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶分開，基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到全國管理層次，賬戶基金留在地方政府，等于是分裂了統(tǒng)賬結(jié)合的制度。

全國統(tǒng)籌路徑不明

雖然人社部多次宣布各省份已經(jīng)實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌，但學(xué)界對此并不認(rèn)可。

2007年，原勞動保障部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，提出“統(tǒng)一制度政策、統(tǒng)一繳費基數(shù)和比例、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一基金預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程”的六個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

其中的核心是統(tǒng)一基金管理，真正意義的省級統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)省級的統(tǒng)收統(tǒng)支，通俗來說就是錢都集中在省一級。但由于執(zhí)行難度較大，政策規(guī)定只要建立了省級調(diào)劑金制度就算建立省級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險的基金依然分散在市、縣一級，與之前沒有根本差別。

但即使是如此具有中國特色的“低標(biāo)準(zhǔn)”的省級統(tǒng)籌，也有很多省份沒有真正做到。去年國家審計署進(jìn)行了為期半年的全國范圍的社保審計，結(jié)果顯示，截至2011年底，全國有17個省尚未完全達(dá)到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。

基金結(jié)余省份的反對一直被認(rèn)為是省級統(tǒng)籌難以推行的阻力，理由是這些省份不愿意“以富濟(jì)貧”，但這并非根本原因。廣東省一位社會管理部門人士向本報記者說，他們不反對全國統(tǒng)籌，前提是將現(xiàn)有結(jié)余留在省內(nèi)，新制度執(zhí)行后的基金再進(jìn)行全國統(tǒng)籌。

褚福林表示，由于全國統(tǒng)籌意味著養(yǎng)老責(zé)任的上移，沒有省份會反對，而且養(yǎng)老金?？顚Ｓ?，這些結(jié)余省份即使有資金也不能用于平衡財政，對于他們這并非不可打破的利益。

李珍表示，省級統(tǒng)籌進(jìn)展緩慢，并非省級政府和勞動保障行政部門無能，而是因為他們觀察到下級政府和部門與社會保障行政部門的博弈普遍存在。

每個地方政府都希望本地企業(yè)的負(fù)擔(dān)輕以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，減輕社保負(fù)擔(dān)也是招商引資的一個有利條件。但在財政分灶吃飯的前提下，統(tǒng)籌層次提高到哪一級，哪一級政府實際就成為最終的財務(wù)負(fù)責(zé)人。

在縣市級統(tǒng)籌的情況，縣市級政府就是基金的負(fù)責(zé)人，他們必須發(fā)揮征繳的積極性以維護(hù)基金的平衡。一旦提升到省一級，他們的積極性就會下降。鄭秉文認(rèn)為，正是基于這種考慮，省級政府寧可在資金流的收支核算與管理上，保持以縣市統(tǒng)籌為主的基本格局。

鄭秉文說，如何實現(xiàn)真正省級統(tǒng)籌，則可能導(dǎo)致道德風(fēng)險和逆向選擇，各地市在虛報退休人數(shù)的同時還會降低征繳積極性，基金面臨支出增多和收入下降的雙重風(fēng)險。

“在這種情況下一旦實行全國統(tǒng)籌，省級政府也必然要加入到博弈的大軍中來，如何避免這種情況，現(xiàn)在并沒有找到一個好的方法。”李珍說。

褚福靈認(rèn)為，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌至少要做到制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、技術(shù)統(tǒng)一、基金運轉(zhuǎn)統(tǒng)一，但現(xiàn)實中這四個條件都還沒有具備。

鄭秉文也向本報記者坦承，如何實現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌或全國統(tǒng)籌這些目標(biāo)，實踐中仍然無解。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵是明確中央政府在養(yǎng)老保險上的事權(quán)，中央政府應(yīng)該有這個擔(dān)當(dāng)，否則提高統(tǒng)籌層次永遠(yuǎn)走不出“葉公好龍”的困境。